Leegstand kantorenmarkt: een overzicht vanuit juridisch perspectief
Bestaande instrumenten
Het gaat om de volgende bestaande instrumenten met wettelijke grondslag die kunnen worden ingezet om leegstand te bestrijden:
- Bestemmingswijziging
- Onteigening
- Leegstandswet
- Wet kraken en leegstand
Het gaat te ver om deze instrumenten hier te behandelen. Eigenlijk is de crux van al deze instrumenten dat ze alleen zinvol kunnen worden ingezet als er überhaupt een gebruiker voor de leegstaande panden is te vinden. En niet zomaar een gebruiker, nee een gebruiker die bereid is een passende vergoeding voor het gebruik te betalen. Maar dat is nu net de start van de discussie: kantoren staan leeg omdat er geen gebruikers tegen de nu geldende prijzen zijn te vinden. Als de markt ze niet kan vinden, waarom zou de wetgever (gemeente) ze dan wel kunnen vinden? Naarmate de druk op de eigenaar toeneemt vanuit wet- en regelgeving zou je zelfs kunnen zeggen dat er passende en redelijke vergoedingen en alternatieven tegenover moeten staan voor de huidige eigenaren. Ik zou op economische gronden zelfs kunnen beargumenteren dat inzet van dit instrumentarium vertragend werkt op een eventuele spontane markt-correctie in de prijzen van vastgoed.
Conclusie (ook van de auteurs): bestaande instrumenten kunnen worden ingezet maar zijn niet effectief. Vanuit het bestaande instrumentarium moet dus eerder worden gekeken naar voorkomen van erger: een goede structuurvisie die rekening houdt met lange termijn vraag en aanbod, bemoeilijken (duurder maken, aan condities binden) van nieuwbouw (hoewel ook hier haken en ogen aan zitten, wederom hier niet de plaats daar op in te gaan).
Mogelijke instrumenten
Hier gaat het om in principe bestaande instrumenten maar zonder wettelijke basis:
- Verhandelbare ontwikkelrechten
- Leegstandstaks / verwijderingsbijdrage
Economisch gaat het hier om interessante instrumenten. Nieuwbouw is alleen mogelijk als je daarvoor ontwikkelrechten verwerft. Die rechten verwerf je door bestaande lege gebouwen te transformeren of te slopen. De rechten kun je verhandelen en zullen in het economische verkeer een waarde krijgen. De auteurs zien zelf minder in dit instrument omdat de boete komt te liggen bij de gebruiker en de ontwikkelaar en niet bij de eigenaar. Onze stelling zou zijn: eerst laten zien dat het rendeert (een bijdrage levert aan de oplossing), daarna bekijken hoe je de baten en lasten over de partijen kunt verdelen.
De leegstandstaks houdt in dat je per maand leegstand een bepaalde boete betaalt (bij een verwijderingsbijdrage doe je dat voorafgaand aan de bouw). Deze boetes komen in een pot waar je dan later de sloop en renovatie uit betaalt in de vorm van subsidies. Ook hier geldt weer het argument of de boete wel bij de goede partijen terecht komt (zelfde tegenargument van onze kant). Maar het allerbelangrijkste bezwaar: het instrument kan weliswaar worden ingezet, maar heeft een grote kans in zijn werking nietig te worden verklaard. Overigens zijn er landen (België bijvoorbeeld) waar deze instrumenten wel zijn ingevoerd en ook lijken te werken.
Conclusie: bestaande instrumenten die zouden kunnen werken missen een wettelijke basis.
Alternatieven
Zijn er dan nog andere instrumenten te bedenken? De auteurs noemen er twee:
- Leegstandsfonds
- Exploitatie- of gebruiksverplichting
Ik begin bij de laatste. De gemeente kan bij de uitgifte van grond een regeling opnemen die eigenaren dwingt tot het in gebruik nemen van de gebouwen. Economisch komt dit op hetzelfde neer als een leegstandstax. Juridisch zou zo’n gebruiksverplichting alleen kunnen worden opgelegd bij nieuw uit te geven grond, dus dat zet weinig zoden aan de dijk waar het bestaande leegstand betreft. Dus dit instrument schrappen we ook van de lijst (maar pas op: willen we herhaling van de geschiedenis voorkomen dan moeten we nu natuurlijk wel nadenken over preventieve maatregelen!).
Dan last but not least: het leegstandsfonds. Aan alles is te zien dat de auteurs dit als hun paradepaardje zien. En terecht denk ik. Het idee is dat uiteindelijk met name de maatschappij als geheel hier een probleem gaat krijgen. Daarom zou de overheid leegstaande panden die nooit meer verhuurd gaan worden vanuit de huidige kennis moeten opkopen. Juridisch kan dat natuurlijk in een apart op te richten fonds en het hoeven ook niet alleen overheden te zijn die dit doen, private en publieke partijen kunnen hier in een PPS constructie samen werken. Het fonds gaat zich dan bezinnen op alternatieve aanwendingen voor het gebruik van de panden dan wel besluit het over te gaan tot sloop.
Op zich denk ik dat het leegstandfonds een van de meest kansrijke opties is. Maar weer even vanuit een economische bril:
- Wie worden de toekomstige gebruikers?
- Tegen welke condities?
- Renderend zal het niet worden: wie gaat er betalen?
- Dat kan natuurlijk niet alleen de overheid zijn.
- Auteurs: de betaler zal ook profiteren van de toekomstige opbrengsten. Leuk hoor, maar als die er zijn dan was het probleem al opgelost natuurlijk.
Als ik er nu eens vanuit ga dat dit fonds geen serieuze rendementen gaat opleveren (eufemisme) dan zou mijn voorstel zijn: alle eigenaren die een probleem voorzien brengen hun panden om niet in bij het fonds, alle opbrengsten en kosten worden in het fonds bijgehouden, de verdeling van kosten en opbrengsten gebeurt conform de mate van inbreng (aan panden, uren, tussentijdse betalingen etc). Naarmate de druk op bestaande leegbouw wordt opgevoerd en de tijd voortschrijdt en de verliezen voor de eigenaren oplopen, zullen zich meer deelnemers bij het fonds melden, de kans om toch nog iets terug te verdienen neemt toe.
Zitten marktpartijen hierop te wachten? Waarom zouden ze een overheid daarbij willen hebben? Vooral ook om extra gelden (lees: subsidies) bij elkaar te harken. Als die subsidies er niet zijn dan werkt het alleen maar vertragend voor de marktpartijen. In wezen komt de constructie neer op het in goed overleg verdelen van het verlies (en daar komt dan toch een subsidie om de hoek kijken) met een kleine kans op positief rendement in de verre toekomst. Als het rendement zich overigens ooit voordoet, dan zal de overheid daar als belanghebbende ook in delen.
Slot
Goed om deze zaken in een artikel en boek bij elkaar te hebben. Lees het vooral zelf om meer achtergronden en verdieping te krijgen.
Rudy van Stratum