Alweer even geleden ben ik gestart met de reeks MKBA (maatschappelijke kosten-baten analyse). Eerst een aantal algemene afleveringen (5 afleveringen) over de begrippen om daarna te vervolgen met het oppakken van enkele in de literatuur uitgewerkte MKBA-cases. Eerder behandelde ik als casus een aflevering over de toegevoegde waarde van een sportevenement en over de waarde van een museum. Ditmaal gaan we dieper in op de toegevoegde waarde (in MKBA-termen) van onderwijs, en meer specifiek op de toegevoegde waarde van een ‘brede school’.

MKBA in het kort

Een MKBA staat voor een maatschappelijk kosten-baten analyse. Een MKBA kijkt breder naar het begrip rendement. Het bekijkt de voor- en nadelen van een maatregel of investering over een langere termijn en over meerdere partijen. En het neemt ook de ‘zachtere’ effecten van de maatregel mee. Desondanks worden ook die zachtere effecten uitgedrukt in Euro’s hetgeen optelling van alle effecten in een eenduidige uitkomst mogelijk te maken. Waarom zou je kort door de bocht een MKBA doen?

1. Om een investering die je met publieke middelen doet beter te onderbouwen zodat een transparante discussie hierover kan plaats vinden. Van publieke investeringen mag je (soms, meestal?) verwachten dat ze verder gaan dan het realiseren van een korte termijn financieel rendement voor een enkele partij (zeg maar: ‘winstmaximalisatie’).
2. Als een ‘reguliere’ investeerder verder wil kijken dan naar het korte termijn financiële rendement en zijn eigen voor- of nadeel.

Verwachting vooraf

Als er iets is waar je een hoog (publiek) rendement van verwacht dan is dat van investeringen in onderwijs. Er is veel literatuur beschikbaar waaruit blijkt dat een investering in een betere/hogere opleiding zichzelf op termijn ruim terug verdient. Je zou hier in deze casus dus ook op voorhand hoge financiële resultaten verwachten. Ik moet de pret echter op voorhand drukken. De studie die ik voor deze blog heb uitgekozen gaat niet sec over de effecten van onderwijs maar over de effecten van het ánders organiseren van onderwijs. Het gaat over de mogelijke effecten van het opzetten van een zogenaamde brede school ten opzichte van het organiseren van regulier onderwijs. De studie die ik heb gekozen als basis is hier te vinden. Zoals gebruikelijk in deze reeks baseer ik me puur op de studie zelf en doe (vooralsnog) geen moeite de bronnen waar de studie zich op baseert te controleren.

Brede school

Een brede school betekent dat meerdere instellingen en functies in een wijk samenwerken. Soms is dat op een zelfde fysieke locatie waar meerdere instellingen en functies worden gehuisvest (in dat geval wordt van een multifunctionele accommodatie of MFA gesproken) maar soms gebeurt de samenwerking ook vanuit ieders eigen plek (en is sprake van een brede school in een netwerk opstelling). Voorbeelden van samenwerkende functies: onderwijs, dagopvang, sportfaciliteiten, buurthuis, gezondheidszorg etc. Het achterliggende idee achter een brede school is dat het zorgt voor meer cohesie in de wijk/buurt en dat het leidt tot betere leerprestaties (door minder schooluitval). Een brede school kan betrekking hebben zowel op het primaire onderwijs als op het secundaire onderwijs. Over de échte effecten van een brede school ten opzichte van meer traditioneel onderwijs is nog weinig bekend en ook deze MKBA-studie moet het hebben van het doen van veel aannames aangevuld met gegevens uit de literatuur en uit interviews. Op het eind van de studie wordt wel een gevoeligheidsanalyse gedaan op de meest cruciale factoren in de berekeningen.

Meest cruciale factoren

De uitkomsten worden in hoge mate bepaald door de mate van ‘achterstand van de wijk’ (hoe meer sprake is van een probleemwijk hoe meer positieve effecten een brede school wordt verondersteld te hebben) en van de grootte van de school (hoe groter de school hoe groter de positieve effecten voor de MKBA). In de studie worden dan ook meerdere gevallen naast elkaar uitgewerkt. Om het niet nodeloos ingewikkeld te maken, focus ik me hier uitsluitend op een brede school MFA rond het primaire onderwijs, waarbij sprake is van een grote school met 1.000 leerlingen in een achterstandswijk. Dit is tevens het scenario waarin de meest positieve uitkomst van de MKBA wordt becijferd.

Ik begin maar bij de conclusie: het rapport stelt dat het totale voordeel van een brede school in dit gunstige scenario ruim € 4,5 mln positief is ten opzichte van het nulalternatief (geen brede school). Het gaat hier om een contante waarde over een periode van 40 jaar berekend. De discontovoet waartegen is contant gemaakt ligt zo rond de 5% (voor de kosten is een andere voet gehanteerd dan voor de baten, vandaar dat ik de term ‘rond’ gebruik). Overigens is naast de al genoemde factoren (achterstandswijk en grootte van de school) ook deze discontovoet van grote invloed op de totaaluitkomsten.

Ik zie het als mijn belangrijkste taak in deze blog om deze ’totaalscore’ van € 4,5 mln uiteen te rafelen naar de onderdelen. Voor wie en waarom is er sprake van een voor- of een nadeel en hoe groot is dat voor-na-deel dan? Ook met het rapport in de hand is dat nog best een puzzel om een beetje simpel na te vertellen …. Ik houd ook niet de volgorde van het rapport aan omdat ik er de voorkeur aan geef de effecten te bespreken naar de stakeholder die het betreft (en niet naar het soort effect waar de studie vanuit gaat).

De leerlingen

Het grootste effect van de brede school zit bij de leerlingen. De studie vertrekt (in het door mij uitgekozen scenario van achterstandswijk en schoolgrootte van 1.000 leerlingen) van een verminderde uitval van 5% en van 2% meer doorstroming naar een hoger onderwijstype. Nogmaals: deze aanname van 5% (en 2%) is niet hard bewezen en bepaalt in hoge mate de uitkomsten van de MKBA. Op basis van arbeidsmarktgegevens en wat mensen bij een bepaalde opleiding gemiddeld verdienen, berekent de studie dat sprake is van sprake is van een NCW van € 6,5 mln door meer werk en hogere inkomens over een periode van 40 jaar van alle cohorten leerlingen.

De ouders

De ouders van de leerlingen (in een probleemwijk) worden geacht door de betere beschikbaarheid van dagopvang en scholing makkelijker te kunnen participeren in de maatschappij. Dat betekent dat ze een hogere kans op het vinden van werk hebben én gemiddeld meer krijgen betaald (dan zonder de nu geboden faciliteiten van de brede school). Er wordt netjes rekening gehouden met de bevolkingsopbouw in zo’n wijk (opleiding, leeftijd, man/vrouw etc). Op basis van enkele literatuurstudies worden beperkte effecten op de arbeidsmarktparticipatie verwacht voor de ouders. De berekende NCW is ruim € 100.000.

De bewoners in de wijk

Omdat de brede school zorgt voor minder uitval in het onderwijs hebben de omwonenden minder overlast van rondhangende jongeren. Niet alleen is de uitval minder, de leerlingen zitten ook nog eens langer (meer jaren) op school, dus tel uit je winst. In dit geval gaat het niet om een echte kasstroom maar om een subjectief effect dat via enquêtes kan worden bepaald. Het gaat dan om een vraag als: hoeveel heeft u ervoor over als er minder overlast zou zijn? Dat bedrag per huishouden wordt dan vermenigvuldigd met het aantal huishoudens in de buurt. Voor zo’n grote school in een achterstandswijk komt de studie op een NCW van een kleine € 500.000.

De maatschappij

Dan een hele brede categorie waaronder ook de effecten van het Rijk en gemeente vallen. Je zou al kunnen stellen dat het Rijk meer inkomstenbelasting genereert op basis van de extra werkgelegenheid die hierboven bij leerlingen en ouders is bepaald. Dat effect kan ik in de studie echter niet terug vinden. De lagere uitval van de leerlingen leidt wel direct tot vermeden kosten. Die kosten betreffen o.a. minder uitkeringen en scholingstrajecten voor anders werkloze jongeren. De studie becijfert hier een NCW van ongeveer € 500.000. Verder komen minder jongeren in aanraking met justitie (minder criminaliteit). Dat betekent minder rechtsgangen, minder gevangenissen etc. De kosten van het in aanraking komen met justitie zijn redelijk goed bekend. De NCW van deze besparing is € 220.000. Dit bedrag is een echte kasstroom. Tenslotte hebben we als maatschappelijk effect nog de toename in de sociale cohesie van de wijk waar de brede school zich bevindt. Dit effect is verre van eenduidig en bovendien geen echte kasstroom. Het gaat met name om een verhoogd gevoel van veiligheid en een verbetering van de leefbaarheid in de wijk. De effecten worden wederom gebaseerd op subjectieve waarderingen uit enquêtes en komen neer op een NCW van € 380.000.

In totaal hebben we daarmee een NCW voor de maatschappij van ruim € 1.000.000. Ruim de helft van dit bedrag is geen echte kasstroom (daar staat tegenover dat een deel van de echte toegenomen belastinginkomsten niet is meegenomen).

De school en andere samenwerkende organisaties

Last but not least: wat is het effect van de samenwerkende organisaties? Veel mensen denken dat een brede school (en dan met name een MFA) tot efficiencyvoordelen leidt. Meerdere instellingen delen immers eenzelfde gebouw en dat scheelt in de bouwprijs en leidt tot een hogere bezetting van de panden. De studie constateert dat dit een misvatting is. Een brede school leidt in de regel tot een hogere bouwprijs omdat de besluitvorming een stuk complexer is. Daar staat dan weer tegenover dat de levensduur van een brede school naar verwachting hoger is (60 ipv 40 jaar). Per saldo neemt de studie aan dat dit aspect van de brede school (de bouw) kostenneutraal is.

Het venijn zit hem in de staart. Een brede school heeft meer personeel en meer onderhoud nodig. Er moet meer worden afgestemd en gecoördineerd, dat leidt met name tot hogere kosten voor personeel. In totaal gaat het om ongeveer € 250.000 extra kosten per jaar die een NCW over 40 jaar oplevert van € 3.700.000 negatief. Er staat weer een klein positief effect tegenover van extra werkgelegenheid van personeel dat anders niet aan werk zou zijn gekomen, becijferd op een NCW van € 160.000 (dit effect kan eventueel ook bij de maatschappij worden opgeteld in plaats van hier bij de organisaties).

Ik heb nog even zitten puzzelen waarom de grootte van de school zo bepalend is voor de uitkomsten. Logisch dat een school van 1.000 leerlingen een groter effect heeft dan een school van 300 leerlingen. Maar voor veel effecten geldt een grofweg gelijk bedrag per leerling of (wijk-) bewoner. De echte vraag is of 3 keer een school van 300 leerlingen zoveel anders is dan 1 keer een school van 900 leerlingen. De grootste verschillen worden bepaald door het schaalvoordeel dat een grotere school heeft bij het uitsmeren van een aantal posten in de vaste-kosten-sfeer. Het totale effect per leerling is dus niet zo heel veel anders voor een kleine versus een grote school en ik vind dat de studie onterecht de indruk wekt dat ‘groter is beter’.

In totaal

Als we zo alles bij elkaar optellen, dan hebben we:

• Leerlingen: € 6.500.000
• Ouders: € 100.000
• Bewoners: € 500.000
• Maatschappij: € 1.000.000
• Organisaties: -/- € 3.500.000

Maakt een totale NCW van positief € 4.600.000 hetgeen overeenkomt met het bedrag dat ik in de inleiding al noemde. Van die € 4.600.000 is ongeveer een kleine € 1.000.000 niet als kasstroom aan te merken. We houden dus een harde verdienste over voor alle partijen over een periode van 40 jaar over van ruim € 3.500.000. Let wel: bij een grote school in een achterstandswijk.

Als ik het hele verhaal plat sla zou ik het volgende willen concluderen. Ik zie even af van de subjectieve effecten en beperk me tot de grote bedragen die het totale effect bepalen.

De organisaties moeten ongeveer € 3.500.000 extra uitgeven aan personeel. De positieve effecten daarvan slaan met name neer bij de leerlingen zelf voor een (groter) bedrag van € 6.500.000.

Alle andere effecten (ouders, bewoners en zelfs de maatschappij) zijn nauwelijks bepalend voor de totaalsom.

Maar er zijn nog enkele complicaties

Eerst de gevoeligheidsanalyse. De uitkomsten hangen in hoge mate af van een aantal veronderstellingen. We hebben al gezien dat het bedrag van € 6.500.000 van de extra werkgelegenheid van de leerlingen sterk bepalend is. Dit bedrag wordt in de sommen bepaald door het aangenomen mindere percentage uitval van de leerlingen van 5%. Het omslagpunt van de berekeningen ligt ongeveer bij 2% minder uitval. Dat is ook de reden waarom er bij niet-achterstandswijken nauwelijks een voordeel voor de brede school wordt becijferd. Onder die 2% uitvalvermindering is er dus sprake van negatieve maatschappelijke effecten! Daar staat tegenover dat de gehanteerde discontovoet van met name deze baten van de leerlingen sterk bepalend is. Er is gerekend met een voet van 7% die ten tijde van het uitvoeren van de studie (2007) wellicht te verdedigen was. Nemen we een meer realistische voet van bijvoorbeeld 5% dan levert dat zomaar een extra NCW van bijna € 8 mln op.

De belangrijkste complicatie is wellicht nog het verdelingsvraagstuk waar ook in de studie (in de oplossingsgerichte sfeer) niet bij wordt stil gestaan. Stel al even dat een brede school een flink positief financieel effect heeft. En dus een zeer wenselijk maatregel of investering is. Dan is het een fors probleem dat de investeerder (de school, de kinderopvang, de sportorganisatie etc) elk jaar € 250.000 extra moet uitgeven zonder daar zelf ooit de revenuen van terug te zien. Het zijn de leerlingen die ooit in de toekomst meer gaan verdienen die het rendement zullen ontvangen van deze investering.

Rudy van Stratum